La reforma constitucional estableció que el proceso de descentralización se realizaría por etapas y en forma progresiva y ordenada. En este orden de cosas se crearon las regiones sobra la base de los departamentos, para en una etapa posterior se conformen las regiones integradas por dos o mas departamentos. Así mismo se procedería a la trasferencia de los sectores productivos y de los sectores de educación y salud.
A la fecha han pasado siete años desde la reforma constitucional del 2002 que dio pie al nuevo proceso de descentralización en el país. El Consejo Nacional de Descentralización – CND creado en el 2002 fue desactivado en el 2007, solo duro cinco años, creándose la Secretaria de Descentralización de la PCM, normándose la instalación del Centro de Planificación Estratégica - CEPLAN. Se han promulgado diferentes Leyes y normas legales orientadas a ejecutar y facilitar el proceso de trasferencias de los recursos económicos y funciones administrativas, de manera que existe una base normativa que debe irse perfeccionando a largo del proceso. De acuerdo con el Informe 141 de la Defensoría del Pueblo, sobre Descentralización, se ha alcanzado el 83% en el proceso de descentralización de funciones. Sin embargo, de acuerdo con la Comisión de Descentralización del Congreso de la Republica se debe “flexibilizar el proceso de conformación de las regiones eliminando la obligatoriedad de realizar un referéndum en los años 2009 y 2013”, para lo cual presentaran un proyecto de ley estableciendo que para la formación de las regiones, el referéndum se realice cuando las Juntas de Coordinación Inter regional presenten un expediente técnico debidamente aprobado, no existiendo fechas limites para la conformación de regiones, con lo cual el proceso de conformación de macrorregiones demorara mas de lo previsto, al no haber la obligación para hacerlo a pesar de los incentivos que da la ley. Han transcurrido cuatro años desde el último referéndum en el 2005 en la que no se logro conformar regiones y tan solo se tiene acuerdo de intención en la conformación de regiones por parte de algunos gobiernos regionales, pero estando a poco mas de un año del cambio de autoridades regionales poco se podrá avanzar en este sentido, pues habrá que esperar a las nuevas autoridades regionales y conocer las propuestas de integración regional. Estas propuestas no muestran otra cosa que negligencia e incapacidad de las autoridades para cumplir la Ley, no ha habido un política de difusión y apoyo a los procesos de conformación de las regiones por parte del gobierno nacional, de los gobiernos regionales y del Congreso.
Por otro lado la gestión administrativa regional es deficiente, en promedio en el año 2008 el presupuesto de inversiones solo se ejecuto en un 50%, muy cerca de la ejecución de las inversiones del gobierno nacional que llego al 55%, lo que muestra que la falta de recursos humanos para una ejecución eficiente del gasto y de las inversiones no solo se da en los gobiernos regionales sino también en el gobierno central. Esta falta de gestión busca su justificación en el hecho de que el gobierno central envío señales distorsionadas cuando en un primer momento busco modular el gasto y las inversiones para contener la inflación disminuyendo la demanda interna, cuando en el contexto internacional la economía entraba en recesión y se requería no detener los flujos monetarios para mantener la dinámica del crédito al sector productivo y sostener la demanda interna, a través de gasto y la inversión presupuestada del sector publico, dado que el sector externo venia demostrando un claro deterioro con la caída de los términos de intercambio de nuestros principales productos de exportación y la disminución de la inflación y otras variables macroeconómicas era cuestión de tiempo.
Al primer trimestre (Enero-Marzo) del presente año 2009 la ejecución presupuestal sigue siendo deficiente, así por ejemplo la región Lima tan solo ha ejecutado 0,5% de su presupuesto en inversiones y Puno el 1,1%, Pasco 1,9%, Ica 2,3%, Ancash 3,5% y Apurimac 3,6%, siendo el avance promedio de las regiones de tan solo 9,8%, lo que es particularmente preocupante pues nos encontramos frente a una crisis internacional, cuyos efectos inmediatos han sido la perdida de millones de empleos en el mundo y nuestro país no es una excepción, pues solo hace unos meses el año pasado algunos políticos del gobierno manifestaban que nuestro país estaba “blindado” de la crisis financiera mundial. Ahora el gobierno ha diseñado un Plan de Estimulo Económico por 4 mil 500 millones de NS en una primera etapa, adicionando 2 mil 600 millones de NS para los gobiernos regionales, para enfrentar la crisis mundial, reaccionando a destiempo por los criterios antes mencionados. Los recursos no invertidos por los Gobiernos Regionales debieran estar generando empleo y reactivando nuestra economía, pues en el mes de febrero pasado el PBI creció tan solo 0,19% frente a 11,92% en el mismo mes del año pasado, disminución que también se dio aunque en menor magnitud en el mes de Enero que fue de 3,14% frente a 10,06% en el mismo mes el año 2008; por lo que la actividad económica mostró una sensible disminución con un PBI acumulado para Enero - Febrero de 1,66% frente a 10,99% en igual periodo en el año 2008. Ahora la justificación de algunos gobiernos regionales para no haber ejecutado oportunamente los presupuestos de inversión pública son el cambio climático y las lluvias, amen de las trabas burocráticas del SNIP y el Consucode. Sin embargo a pesar de estos inconvenientes hay gobiernos regionales que están cumpliendo con su ejecución presupuestal de inversiones en mejor medida como Lambayeque con un avance del 26,9%, Arequipa con 20,0%, Junín con 19,6%, Moquegua con 14,7%, Loreto con 16,4% y San Martín con 13,5%.
De acuerdo con los Censos de Población y Vivienda del INEI, por regiones naturales la tasa promedio anual de crecimiento de la población, de acuerdo a los dos últimos periodos intercensales 1981-1993 y 1993-2007 han mostrado un importante decrecimiento; así la región de la Selva pasa de 3,9% a 1.8%, la Costa de 2,6% a 1,8% y la Sierra de 1,1% a 0,9%. A nivel nacional el promedio anual pasó de 2,0% a 1,6%. En los periodos intercensales 1961-1972 y 1972-1981 la tasa fue de 2,8% y 2,6% respectivamente, lo que muestra un relativo envejecimiento de la población, lo que se explicaría fundamentalmente por la reducción de los niveles de fecundidad, por un mayor conocimiento y usos de medios anticonceptivos. En los últimos 35 años (1972-2007) la población de 60 y mas años se a triplicado pasando de 1 597 378 hab. a 4 991 286 hab. y dentro de este grupo la población de 80 y mas años se a duplicado pasando de 114 mil 445 hab. a 388 mil 3338 hab.
Según el Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, el Índice de Desarrollo Humano – IDH del Perú es de 0.773. Este mismo índice en el año 2003 de acuerdo con el Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2005, era 0.590 y en el año 2000 fue 0,620. El enfoque del Desarrollo Humano busca el logro de las aspiraciones humanas fundamentales como son disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para tener una vida digna, y estos deben ser los objetivos que se deben trazar no solo los gobiernos regionales sino en primer orden el gobierno nacional. En este sentido el IDH mide el adelanto medio de un país en lo que respecta a la capacidad humana básica representada por las tres aspiraciones humanas fundamentales ya mencionadas, para lo cual en su conformación considera; la esperanza de vida al nacer, el logro educativo y el PBI per cápita. La valoración va de cero (0) a uno (1) para indicar cuan cerca o lejos se esta del desarrollo. El Coeficiente de Integración Económica – CIE considera las relaciones que se establecen entre regiones y provincias a través del desarrollo de los mercados de capital y de trabajo y cuan integrados y articulados están, lo que se expresa en la relación de las personas a través del intercambio económico, considerándose que para que se de una mayor integración y articulación se requiere carreteras, medios de transporte y una red de telecomunicaciones. Un CIE de cero (0) significa integración nula y uno (1) integración perfecta.
MACRORREGIONES NORTE, CENTRO Y SUR
El proceso de globalización en el mundo, obliga en el plano local a un proceso de integración político, social, administrativo y productivo para dar una respuesta adecuada a las exigencias del mercado global, por lo que los procesos de descentralización y regionalización deben llevarse a cabo con una clara visión integradora.
Se hace necesario ir a la conformación de tres macrorregiones, que por su población, territorio, recursos hídricos, agrarios, mineros energéticos y desarrollo alcanzado, generen un desarrollo sustentable, que articulen las economías departamentales y locales de cada región, que desarrollen los espacios intrarregionales y que integre la economía regional a la nacional con una mayor presencia y fortaleza. Las tres macrorregiones cuentan con las tres regiones naturales del país; Costa, Sierra y Selva.
El problema de los desarrollos regionales diferenciados se deben principalmente a la falta de una verdadera articulación e integración de las economías regionales y de un propósito político claro y definido de las autoridades y los líderes políticos regionales y locales que con visión de futuro dejen atrás los comportamientos históricos de creer que solos alcanzaran el desarrollo, propósitos que deben ser compartidos por la comunidad y sus organizaciones sociales. En este sentido la identidad regional debe construirse a partir de la generación de espacios de concertación y propósitos comunes, en armonía con la identidad nacional
MACRORREGION NORTE: Estaría conformado por 8 regiones; Amazonas, Cajamarca, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Piura, San Martín y Tumbes.
Esta región seria la mas grande en población y territorio, con 7 990 881 hab. y 572 964 Km2, con una densidad poblacional de 14 hab/km2. Tendría una población analfabeta de 498 639 hab., que representa el 6,2% de su población total. La población en situación de pobreza seria de alrededor de 3 millones 758 mil hab., lo que representa el 47,0% de su población total. Las regiones o departamentos que la conforman tienen un IDH entre medio y medio alto, con excepción de Cajamarca que tiene un IDH medio bajo. Con respecto al CIE, las regiones que conforman la Macroregión Norte muestran un bajo coefiente con un rango que va de 0,164 a 0,391, con excepción de Lambayeque que se acerca a un valor medio con 0,484, lo que muestra el escaso desarrollo de los mercados de capital y trabajo, así como una deficiente infraestructura vial y de telecomunicaciones. La Macroregión tendría la segunda fuerza laboral del país después de la Provincia de Lima, con una PEA de 2 791 480 personas, que representa el 26,2%de la PEA total y una participación del 16,7% en la estructura porcentual del PBI, la mayor de las tres macrorregiones. En el ámbito externo limita con Brasil, Colombia y Ecuador. Ver Cuadros 1 y 2. La macroregión tiene importantes recursos agrícolas y mineros energéticos; como Chavimochic, recursos auríferos en Cajamarca y en la Libertad, así como minería polimetálica.
Esta seria la segunda región con mayor población con 5 769 962 hab., con un territorio de 320 281 Km2 y una densidad poblacional de 18 hab./km2. La población analfabeta de 358 272 hab., que representa el 6,2% de su población total. La población en situación de pobreza seria de alrededor de 2 millones 344 mil hab., lo que representa el 40,6% de su población total. Las regiones o departamentos que la conforman tienen un IDH medio alto, con excepción de Huancavelica y Huanuco que tienen un IDH medio bajo. Con respecto al CIE, las regiones que conforman la macrorregión Centro muestran un bajo coefiente con un rango que va de 0,161 a 0,331, con excepción de Ica que se acerca a un valor medio con 0.493, lo que muestra también el escaso desarrollo de los mercados de capital y trabajo, así como una deficiente infraestructura vial y de telecomunicaciones. Tendría una PEA de 2 100 438 personas, que representa el 19,7% de la PEA total y una participación del 12,7% en la estructura porcentual del PBI. En el ámbito externo limita con el Brasil. Ver Cuadros N° 1 y 2.
Esta región tiene importantes recursos agropecuarios y mineros auríferos y polimetalicos en Ancash y en Cerro de Pasco y Junín, así como un importante potencial turístico.
Contaría con una población de 5 168 695 hab. y un territorio de 389 152 Km2 con una densidad poblacional de 13 hab/km2. Tendría una población analfabeta de 388 471 hab., que representa el 7,5% de su población total. La población en situación de pobreza seria de alrededor de 2 millones 616 mil hab., lo que representa el 50,6% de su población total. Las regiones o departamentos que la conforman tienen un IDH entre medio y medio alto, con excepción de Apurimac que tiene un IDH medio bajo. Con respecto al CIE, las regiones que conforman la macrorregión Sur muestran un bajo coefiente con un rango que va de 0,207 a 0,395, con excepción de Arequipa y Tacna que se acercan a un valor medio con 0.464 y 0,433 respectivamente, lo que muestra al igual que en las otras macrorregiones el escaso desarrollo de los mercados de capital y trabajo, así como la deficiente infraestructura vial y de telecomunicaciones. La macroregión tendría una PEA de 1 983 314 personas, que representa el 18,6% de la PEA total y una participación del 14,1% en la estructura porcentual del PBI. En el ámbito externo limita con Bolivia, Brasil y Chile. Ver Cuadros N° 1 y 2.
Esta región cuenta también con importantes recursos mineros en actual explotación; auríferos en Madre de Dios y Polimetalicos en Apurimac, Arequipa, Cusco, Moquegua, Puno y Tacna, casi en todas las regiones que la conformarían. Aquí se encuentran los yacimientos cupríferos de Cuajone y Toquepala.
DEMARCACION Y ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
Aun cuando la Ley de Demarcación y Organización Territorial promulgada en el año 2002 y su Reglamento promulgado en el año 2003, estableció la prioridad del saneamiento de limites en forma progresiva en el periodo 2002-2007, posteriormente ampliada hasta el año 2011, es muy poco lo avanzado al haberse tan solo aprobado la delimitación territorial de las provincias de Coronel Portillo en Ucayali en el año 2006 y la de Bagua en Amazonas en el año 2008, si se tiene en cuenta que la mayor parte de las provincias y distritos del país no tiene clara su delimitación territorial, lo que además de ser causa de conflictos, no contribuye a la conformación de regiones.
Han pasado seis años de la dación de la Ley y su Reglamento y tan solo se ha aprobado la demarcación de dos provincias, lo que muestra la falta de interés tanto de las autoridades nacionales como regionales y locales, si se tiene en cuenta que es finalmente el Congreso el que por Ley debe aprobar la demarcación territorial, previa elaboración del expediente técnico y su aprobación por el gobierno regional, la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial (DNTDT) y el Consejo de Ministros.
EL ASPECTO POLITICO
A la fecha se han llevado acabo dos procesos electorales para la elección de gobiernos regionales, los departamentos ahora regiones han tenido dos administraciones con resultados poco alentadores. En las primeras elecciones Regionales del 2002 el actual Partido de gobierno obtuvo doce (12) Presidencias Regionales, en el 2006 solo logro obtener 2 Presidencias Regionales; en La Libertad y en Piura, a pesar de que ese mismo año el APRA había llegado al gobierno nacional. Después de cuatro (04) años de gobierno regional, en el 2006 ningún Presidente Regional o partido fue reelegido, con excepción de solo tres; Cesar Trelles Lara por Piura (Partido Aprista) y Yehude Simon Munaro en Lambayeque (Partido Móv. Humanista Peruano), actual Presidente del Consejo de Ministros., además de la Libertad donde en el partido de gobierno gano la Presidencia Regional con José Murgia Zannier (partido reelegido), lo que muestra en general la mala gestión política y administrativa, que deriva en la escasa representación regional que tienen los partidos de nivel nacional, lo que socava y debilita el Sistema Democrático de Gobierno, limita el dialogo político y retraza el proceso de descentralización y regionalización.
Evitemos que se repitan enfrentamientos como los ocurridos el año pasado entre Tacna y Moquegua por la distribución del Canon minero producto de las actividades mineras, o Puno y Arequipa por problemas de demarcación territorial que en el fondo es también por los recursos mineros que existen en dichas zonas en conflicto. Lo paradójico es que Moquegua tan solo utilizo el 35,4% de los recursos del Canon que se le asigno en el 2007. A la fecha existen 80 conflictos por el uso del agua, que se espera se soluciones con el dialogo y la aplicación de la reciente Ley de Recursos Hídricos, que entre otros determina el dominio publico del uso del agua y establece que el ámbito administrativo de los órganos desconcentrados es la Cuenca Hidrográfica. Los recursos naturales y espacios territoriales son de todos los peruanos y para evitar estos conflictos debemos integrar los recursos y territorios en Macroregiones que articulen las economías regionales y locales que permitan elevar los IDH y llevar los beneficios del desarrollo a toda la población. No esperemos que sea demasiado tarde para recién reaccionar.
Las políticas económicas del gobierno central deben promover el desarrollo regional, articulando e integrando las economías regionales con el desarrollo de la infraestructura vial, la mejora del transporte publico y de las telecomunicaciones, así como la mejora de la infraestructura educativa y de salud que permita ofrecer una educación y salud de calidad. De igual forma se deben asignar los recursos necesarios y fortalecer las capacidades a fin de que la gestión regional sea eficiente.
Finalmente el fortalecimiento del Sistema Democrático pasa por la necesaria fiscalización oportuna de los actos administrativos y de gobierno de las autoridades no solo regional y local sino también nacional, por parte de los Organismos encargados de ejercer este control (Contraloría General), así como de la sociedad civil organizada y por los partidos políticos a sus militantes que ejercen la función pública.
Lima, 22 de Abril de 2009
Nota.- Un resumen de este articulo ha sido publicado en la Revista “el Economista” edición Nro, 4 (Enero – Junio 2009) del Colegio de Economistas de Lima. Pág. Web: http://www.cel.org.pe
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